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浦东新区的扩大与湖北随县的重置

 ——中国行政区划的两种新趋势

最近,国务院批准上海市将南汇区并入浦东新区。原浦东新区面积为532.75平方公里,户籍人口194.29万。2008年地区生产总值3150.99亿元。原南汇区面积677.66平方公里,户籍人口74.31万。2008年地区生产总值548.03亿元。行政区划调整后的浦东新区,面积为1210.41平方公里,户籍人口268.60。以2008年的水准计算,生产总值可达约3700亿元。

另一件事发生在湖北随州市,由曾都区析置随县。

一合一分,是否能代表中国行政区划变化的新趋势呢?

稍作分析,我们不难发现,上海市的南汇区并入浦东新区并非一般的政区合并。浦东新区的设置本来就是上海市对外开放的试点,浦东新区虽然仍称为区,行政级别却是副省级,高于上海市的其他区(地级),也高于其他直辖市下辖的区。所以就行政管理而言,并入一个地级的区是不成问题的。尽管要重新安置一整套地级行政机构及其人员并不容易,为此中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声还专门召开会议,发表谈话,上海市专门组建了相应的领导机构,但凭借国务院决定的权威性,以上海市的经济实力和行政体制规模,特别是浦东新区的实际需要和发展趋势,消化这些机构和人员绰绰有余。

有关与浦东、南汇行政区划的调整传闻已久,原来听说的方案是将南汇区的部分划归浦东,另建临港新区。因为在此前,上海市已确定依托洋山深水港大力建设临港新城,最终形成80万人口的规模。这一传说并非空穴来风,种种迹象表明,这一方案的实施已万事俱备,只欠东风了。但中央批准上海建设金融和航运两个中心的决定使这一方案胎死腹中,因为作为航运中心最重要基础设施的洋山深水港与金融中心的主体陆家嘴将分属两个不同的行政区,而将南汇并入浦东新区,就使浦东新区完整地拥有陆家嘴金融区、洋山深水港和浦东国际机场,甚至可以包括拟议中的迪斯尼乐园。尽管浦东新区和原南汇区都属上海市管辖,但从中国的实际出发,不同行政区之间的协调毕竟不像同一政区内那么自如。

客观地说,这样的设置利弊兼有,虽然目前是以利为主。一方面,这说明行政区划的设置更多考虑到了经济发展的需要。另一方面也说明,到目前为止,中国的行政体制还没有根本性的变化,还没有办法打破行政区划的束缚,形成真正的经济区域。

一个记忆犹新的例子,是改革开放初期设立的长江经济区,是由以上海为首的长江下游的十几个城市组成的经济区域,目的是要打破它们分属于上海市、江苏省、浙江省这三个行政区划造成的人为分割,使它们之间形成一种更合理的经济关系,属“强强联合”,有利于优势互补,而不是搞“一平二调”,更不是劫富济贫。但在强大的行政权力控制和影响下,这类跨行政区划的虚体举步维艰,纵有美好完善的设想,最终却沦为清谈的场所,一事无成。一个不得已的选择就是不断扩大,以便减少行政权力的阻力。但一旦扩大到了江、浙、沪三省市,并进而扩大到原华东区的全部省市,就完全背离了设立经济区的本意,这个长江经济区就无疾而终了。

浦东新区的设立是为了对外开放,为了实施特殊政策,也是为了城市化。浦东新区从一开始就不是封闭的,所以不可能有多少上海市其他政区不能享受的特殊政策。而且随着改革开放的深化,政策优势的作用已越来越小。近年来,浦东又被列为综合性改革的试验区,但迄今为止还没有见到多少实效。所以新区的扩大并非必然导致发展,也并不一定能扩大政策优势。例如,洋山深水港非常可能成为自由港,但要将自由港的政策扩大到浦东新区显然不可能,那么新区的扩大并不能在这方面受益。又如,新区原辖境内还有不少地方没有实现城市化,住进了新房的农民的城市化也有待时日。新并入的南汇区农村范围更大,农民家庭更多,不会因并入新区就使城市化自然提速。

如果说浦东新区的扩大还有紧迫的理由,随县的重置就不知出于什么原因。从1955年至1979年,随县一直是一个县。1979年建市,还是县级。但次年县、市分设建置,实际形成2个县级政区。1983年随县并入新设置的随州市,1994年成为省辖市。2000年撤销县级随州市,改设为曾都区,并入广水市(1988年由应山县改置),设立地级随州市。且不说将原来虚体的地级单位变成实体的地级市并不符合《宪法》(这点我已在其他文章中多次指出),即使其他“撤地建市”有一定道理,像随州这样2个县级单位合并起来就增加一个地级行政区实在扯不上改革开放。现在,似乎又回到了1980年的状态,即原来的一个随县分为2个县级单位,但上面却多了一个地级随州市。

其实,整体县改市后“市”辖境大多属农村的情况是相当普遍的。这种城不像城乡不像乡的现象也一直受人诟病。近年来撤地建市基本完成,由地级市所辖的县又纷纷改为区。但名称的变化不会使县境都变为城市,曾都区析置随县的做法是否意味着,新的一轮区、县分设要开始了呢?真是那样,又要增加多少县级行政区?

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