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在世博会举办期间,最引人瞩目的议题自然是这次世博会的主题——城市使生活更美好。议论的焦点不在于城市是否应该使生活更美好,而是什么样的城市才能使生活更美好,同样的城市能不能使所有的居民都过上美好生活。这正是城市发展的本质所在,当然不会随着世博会的闭幕而淡出全社会的关注。

任何城市居民的主体,应该是既非富人亦非穷人的绝大多数城市居民。贫富的标准是该城市的平均水准,因而城市生活是否美好的主要标准就是他们是否能够享受并感觉到幸福,至少使他们能接受改善的速度和程度。做到这一点的前提,就是政府的公共财政应主要用于他们,城市公共资源的配置必须均衡。

前些年经常听到一些专家学者批评中国“千城一面”,指责民用建筑像兵营,都是火柴盒,我以为有一定的片面性。在居民住房匮乏之极、公私资金紧缺之极的条件下,如何以最低成本、最快速度、最公正办法解决居民住房之困,在计划经济时代,除了兵营式、火柴盒还能有什么选择?相反,脱离中国实际,鼓吹“租房不如买房”,推出“小康住宅”的样板,盲目发展房地产,尽管大大提高了人均住房面积,造就了花团锦簇的城市景观,却使多数居民离美好生活越来越远。

在多数发达国家,当人均GDP达到一定水准时,就会出现人口由城市中心向周边转移、由城市向乡村转移的趋势。上海的人均GDP已经超过了这一水准,却并没有出现这样的趋势,原因何在?未合并前的南汇区曾在临港新城建行政中心,到与浦东新区合并后,这个待启用的行政中心前途未卜,周围的房地产价值应声而落。如以人居环境而言,减少一个行政中心实在有益无害,何以房价会作出截然不同的反应呢?联想到国内大多数新城的建设无不通过行政中心的搬迁来带动,答案就不言自明了。为什么只有行政中心的迁移才能带动新城的建设与老城的“改造”或迁移呢?因为最优质的公共资源都会配置在行政中心周围或相邻区域,附近的居民就能享受便利的或高质量的服务,更无资源匮乏之虞。相反,如果自己贸然迁往远郊或乡村,无异自愿放弃已经拥有的公共资源,不知何年何月才能恢复。

现在正在制订第十二个五年计划,对上海这样已经比较发达的特大城市来说,要锦上添花并不难,以上海市政府能够使用或筹集的财力,要建几项世界第一并非难事。但如何使整个上海市行政区域内的公共服务设施及公共资源的配置能相对均衡,保证绝大多数居民都能获得大致相同的公共服务和社会保障,并在真正的人均指标达到发达国家的水平,这才是关键和难点所在。

例如,几年前,人均教育经费最高的一个区是崇明县的10倍以上,各区之间的差距有数倍之多,各区内部重点与非重点学校之间的差距也不小。这样大的差距怎么能保证义务教育阶段的公正?怎么能做到教育资源的均衡?怎么能不使居民各显神通地择校?上海的轨道交通的通车里程已经进入世界前列,并且在向远郊及外地延伸,但与之配套的公交线路和设施却相差悬殊,中心区与某些地区相当稠密,班次频繁,而郊区多数地区很少甚至根本没有配套的公交线路。这一方面造成轨交通到哪里,沿线的房价就涨到那里,但直接受益区域有限;另一方面,郊区轨交站黑车猖獗,以至成为居民离不开的交通工具。如果我们将文化娱乐、医疗卫生、保健养老、社会保障、治安管理、行政服务等各方面的公共资源进行空间分析,然后与居民的空间分布相比较,就不难发现这种强烈的不均衡。

当然,一座城市的标志性建筑、高端公共建筑、综合性的或专业性的文化体育设施只能集中在中心城区或某些特定的区域,有的建筑或设施全城只需要一二座,多了就会造成闲置或浪费,有的即使造得起却养不起。但居民的最低标准必须保证,并且应该逐步提高,缩小与高端间的差距。例如,大剧院、展览中心、综合博物馆、市图书馆、大体育场馆不可能也不必要多建,但达到一定规模的社区都必须具备达到一定标准的公益性的文化、娱乐、体育设施,并且应免费或低价开放。政府不仅要落实建设和配置这些设施的钱,而且要保证经常性的维护、服务及后续提升的经费。对分散的居民,也要保证他们在一定的距离内就能享受到这些设施,否则就应给予适当的补贴。

政府在制订新的规划时,应该公布这类具体的基本配置标准。从现存的地域差异出发,可以允许一定的区域差异,但不能低于最低标准,并在一定的年限(如一个五年计划)内消除这些差异,毕竟这是一个最低标准。

这个标准适用于一切合法的居留者和流动人口,不受他们户籍状态的影响。所谓合法,是指他们的居留并未触犯任何法律或违背该城市依法通过的法规或制度,而不是根据他们是否纳了税或纳税的多少。

一座城市免不了有穷人,即低于该城平均生活水准的居民。产生穷人的原因很多,无非有主观和客观两方面,但目前更多是客观方面的原因,特别是户籍制度和社会保障方面的缺陷。由于户籍的壁垒,很多外来人口(大多数即所谓“农民工”)无法获得与本地居民同样的就业条件;即使从事同样的劳动、纳同样的税,也不能享受同样的社会保障。这种实际上的歧视还延续到他们的子女——不得不在留守儿童与“农民工子女”之间选择,前者意味着缺损的家庭、社会及教育,后者即使能享受义务教育却还是游离于城市之外,最终无法在城市参加高考。不过,如果能通过社会保障让穷人获得最低生活水准,至少可以缓解户籍壁垒造成的人为差异。至于穷人中的特殊困难,只能通过公益、慈善事业解决。

城市发展离不开富人,无论是法人还是自然人,所以既要吸引他们来投资,也要尽可能让他们来消费。一座发展中的、繁荣的城市,必定需要更大量的富人以及与他们和需求相适应的高价、高消费,需要奢侈品和远高于平均水准的服务。这与城市资源的均衡分布及普遍性社会保障并不矛盾,只要坚持对富人的超标准服务按高于成本收费,对奢侈品课以高税。这些收入越多,政府用于城市发展和补贴穷人的钱越多。当然,吸引富人也是城市间的竞争,如果征收过度就会失去富人。只要管理得当、法制健全,对富人的消极影响不必过虑。不时有人指责富人的炫耀性消费,其实真正的富人不会在手上戴上10只戒指,大多不愿意公开自己的奢华生活,最善于炫耀的恰恰是某些媒体。心态健全的居民、受过良好教育的青少年也不会轻易受到诱惑,参观了皇宫就想当皇族的人毕竟是少数。

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葛剑雄

葛剑雄

107篇文章 9年前更新

葛剑雄(教授,历史学博士,博士生导师)祖籍浙江绍兴,1945年出生于浙江湖州。曾任复旦大学中国历史地理研究所、历史地理研究中心主任,现任复旦大学图书馆馆长,教育部社会科学委员会委员、学风建设委员会副主任,中国地理学会历史地理专业委员会主任,中国秦汉史研究会副会长,中国史学会理事,上海市历史学会副会长,国际地圈生物圈中国委员会委员,国际历史人口委员会委员,HISTORICAL GEOGRAPHY编委,上海市政府参事,全国政协常委等。历史地理、中国史、人口史、移民史等方面研究的著名专家。

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